农村土地集体所有制为什么能一直存在?是意识形态的应然还是经济规律的使然?意识形态对产权制度的形成固然重要[1]。然而,1978年之前,在计划经济体制下依然有局部地区自发的实验,逐步建立起家庭联产承包责任制。1978年以来,农民地权逐渐完整化,不过集体所有制依然坚守。如果集体所有制没有效率,为何没有像三十多年前一样,有局部地区自发地突破集体所有制?从实践来看,集体所有制从“两权分离”演变成了“三权分置”,这是集体所有制的虚置还是在自我稳固?由此,重新审视集体所有制的演变,对于判断我国农村土地制度的走向就显得非常重要。
对于中国农地产权制度的探讨一直是学术界关注的问题。一些研究认为土地私有化是我国农地产权制度的出路[2][3][4]。另一些研究认为土地均分是土地生产率极限法则必然的要求[5]。发展中国家劳动力市场不完善、非农就业机会有限,所以需要土地承担社会保障功能[6]。由于土地私有化与集体所有制都有各自的优势与劣势,因此单方面地论述某种产权制度的收益,是不全面的。
近期一些研究探讨了“三权分置”的逻辑。尽管“三权分置”既有政策支持,又有实践探索,但是理论纷争仍在持续。特别是对于“三权分置”的法律逻辑存在较大的争议。一方认为“三权分置”既能承载“平均地权”的功能,又能实现农地的高效利用[7]。另一方持多个反对“三权分置”的论据,其中包括:(1)土地承包经营权是在土地所有权之上派生的物权(即不是权利分离的产物),因此“三权分置”的经济逻辑在法律上找不到适法的定位[8]。(2)土地承包权前定于土地承包经营权,土地承包经营权是实现土地承包权的途径。因此,土地承包经营权分离为土地承包权和土地经营权缺乏法理支撑[8][9][10][11]。第一条意见混淆了土地承包经营权与土地承包经营权的权能。因为土地承包经营权是所有权与使用权分离的产物,只不过土地承包经营权确立之初,农民并没有某些特定的权能(土地流转权)。第二条意见同样值得商榷。首先,由于反对方也认为现有关于“承包权元素”的法律条文有不合理之处,但是同时又以该法律条文论证“三权分置”缺乏法理基础[9],从而出现了论证上的前后矛盾。其次,握有土地承包权的主体获得土地承包经营权之后,可将土地使用权让渡给他人,而继续享有承包权,即“先获权再分权”。所以,即便法律暗含土地承包权前定于土地承包经营权,也不能构成反对土地承包经营权分离的理由。再者,如果接受上述反对意见,就得面临如何将土地承包经营权最优配置的难题。该方认为可采用民主决策的方式将土地承包经营权输出到集体外部[8][9]。这虽然与《土地承包法》高度吻合,但显然不是市场化的资源配置方式,因而与让市场机制在资源配置中发挥决定性作用的赋权目标相违背。
尽管经济管理界对于“三权分置”未有异议,但是各方对集体所有制的看法仍存在争论。对此,陈剑波指出不应过多地从“本本出发”,应多从“问题出发”[12]。譬如,需要回答集体经济组织是什么?探索这些问题对于完善我国农地制度具有十分重要的意义。
一、农村土地集体所有制的嬗变:从两权分离到三权分置
(一)权利的分离与分置
对于土地承包经营权的建立,各界冠之以“两权分离”。为何此次农地产权制度变革所形成的所有权、承包权、经营权三权分离的格局,我们称之为“三权分置”,而不直接名为“三权分离”?“分离”与“分置”有何不同?由于产权由所有权、使用权、收益权、转让权等多个权利束构成,这些权利束可以分别由不同的主体所有。所以,权利分离指的是构成产权的几种权利束的分解。“置”有设立、设置之意。所谓分置可以理解为分别设立、分别设置,亦可理解为“分”而“置”,即先分离后设置。农地“三权分置”需满足两个要件:(1)权利形态的分离性;(2)权利运行的独立性。需要注意的是,“三权分置”并不必然建立在土地流转的基础上。譬如,宁夏同心县开展的农地抵押贷款中,普通农户以土地经营权进行抵押融资,同时保有土地承包权[13]。
(二)两权分离下的集体所有制
改革开放之前集体所有制的地位就已确立,改革开放之后土地承包经营权的出现拉开了权利分离的序幕,促使农民地权朝着权利完整化方向不断演化,区域间农地产权制度呈现出多元化的格局。由表1所示,姚洋曾总结出6种农地产权模式[6]。其中,永佃制意味着土地使用权的长期稳定化,这无疑是集体制下个人化程度较高的一种产权安排。这也是为什么有学者认为集体的所有权地位已经“虚置”。不过,由于在“大稳定、小调整”与两田制中集体经济组织可以定期或者不定期地通过行政手段与市场机制的方式收回使用权[14]。所以,“大稳定、小调整”和两田制凸显了集体经济组织的所有权地位。
与行政性的土地调整相比,通过市场机制分配土地使用权能够提高效率。所以,两田制的效率应该更高。其实不然,有两个原因导致两田制无效。其一,产权主体不明晰。集体所有制下土地所有权主体模糊,导致事实的产权主体异化为基层组织,这给基层组织的寻租行为埋下了制度隐患。其二,基层组织的行政垄断地位。如果农民可以“用脚投票”到另外的集体组织承包土地,由此产生的竞争可以约束基层组织的寻租行为。但事实上,某位农民只能承包其所在集体组织的土地。此时,只能通过上级政府监督基层组织的行为。可以想象,这类监督的交易费用无疑是高昂的。所以,两田制并没有效率,也因此被政策叫停、法律禁止。
表1 中国农地产权制度的主要类型
前三种产权模式体现了集体经济组织在土地使用权初次分配中的地位,后三种产权安排突出了集体经济组织在土地使用权再分配中的作用。农村人口向非农产业转移带动了土地使用权的交易,促使农地分散经营走向集中经营。在土地使用权集中过程中,苏南模式表现出了集体经济的优势,行政色彩较为浓厚。温州模式通过土地租赁促进权利集中,所以该模式中集体经济组织的地位并不显著。最具创新的属于广东省的土地股份制,农民以土地承包经营权入股成立合作社,然后合作社再将土地经营权出租给第三方。土地股份制下承包权演化为股权,模糊了产权与土地之间的对应关系,相应的土地调整演变为股权变更。由于股权变动一般不影响实际经营者的经营权的稳定性。因此,土地股份制不失为一种能较好兼顾公平与效率的产权制度。值得注意的是,早些年苏南模式已逐步走向股份制改造。不仅如此,土地股份制已从地方政策上升为了中央决策[15]。
土地股份合作社本质是一个流转中介,具有土地使用权的集中与分散功能,这其实发挥了产权主体的作用。可见,土地股份合作社实际上是集体经济组织的变体。而且,股权设置中一般会有集体股与个体股之分,集体股体现了所有权的地位[16]。结合上述对几种产权制度的分析,可以得出,除永佃制与早期的温州模式外,其他四种产权模式中集体所有制并未显示出“虚置”的迹象。
(三)集体所有制下的三权分置
尽管“三权分置”近两年才被提出,不过“三权分离”事实上早已存在。上世纪八十年代后期,经济发达地区的非农就业市场不断完善,促成了农地流转市场的兴起。由于集体所有制的成员权属性,土地承包经营权的交易被限定在集体内部,所以倘若将土地使用权流转到集体外部,就必须以其他权利形式呈现。由此出现了土地承包经营权分离为土地承包权与土地经营权的经验与论断(“新两权分离”)。可见,从“两权分离”到“三权分置”经历了一段时期的“三权分离”阶段。这段时期不管是“两权分离”还是“三权分离”仅表现出了权利形态的分离性,权利运行的独立性不高。比如,作为“两权分离”的产物,土地承包经营权的获取、交易、退出一般只能发生在集体内部。有研究指出这样的权利设计严重制约了土地承包经营权抵押贷款的开展,原因在于借款人违约后土地承包经营权的处置也只能在集体内部[13]。为了解开土地承包经营权上的枷锁,“两权分离”演化为“三权分离”,产生了土地承包权与土地经营权。不过,土地经营权的性质是什么?土地经营权能否自由地转让、能否抵押给银行等?对于这些问题早些时候并没有探讨,仅把土地经营权作为一种土地使用权。
时至今日,“三权分离”蜕化成了“三权分置”。其实,这种蜕化的迹象早在土地股份制中就已表现出来。随着人口的变动,集体成员往往要求调整土地,降低了土地承包经营权的稳定性。由于土地股份制模糊了产权与土地的对应关系。土地承包权异化为股权,进而以股权调整响应人口的变动,不影响土地经营权的稳定性,使得土地经营权独立运行成为可能。随着规模经营愈演愈烈及农地抵押的诉求提高,“三权分置”的呼声也越发的强烈。“三权分置”最关键的是要放活土地经营权,要让土地经营权成为一种可自由转让、能够抵押的财产权。比如,在多数开展的土地承包经营权抵押贷款中,实际上均是以流转过来的土地经营权作为抵押物。江苏省新沂市、浙江嘉兴市等地还专门为规模经营主体颁发土地经营权证,使得规模经营主体能够抵押此证申请贷款[17]。即便是在面向普通农户的农地抵押贷款中,农户拥有土地承包经营权,但其仍然以土地经营权作为抵押物[13]。
图1 农村土地集体所有制的演变
如同“两权分离”的形式多样,“三权分置”的模式也不应强求千篇一律。土地股份制是一类形式,宁夏同心县的土地协会模式也是一种。另外,还有土地信托、土地银行等其他多种类型。至于“三权分置”是否会“虚置”集体所有制,目前来看还不能下定论。至少已经成功运行的土地股份制和土地协会制度反而是突出了集体所有制的地位,土地协会同样可视作为集体经济组织的一种变体。理论上,土地信托、土地银行等模式的市场化程度较高,目前仍在探索之中,然而实践的呼声并不高。
总体而言,从“两权分离”到“三权分置”,农民的土地产权趋向完整化,不过这一过程并不必然“虚置”集体所有制。
二、集体所有制的内在冲突:成员权VS产权
根据科斯定理,产权界定应满足资源最优配置[18]。换言之,产权应界定给或者转让给高效率的生产者。但在集体所有制下,土地产权属于集体经济组织成员,以成员权界定产权有悖于产权界定的效率准则。权利有大小,成员权同样如此,比如一些地方出嫁女将会丧失原有的土地权利,嫁进来的媳妇虽成为集体的成员,但不一定能获得土地的权利[19]。再比如,某些土地股份合作社的股权会依据成员年龄而设置[20][21]。由于土地资源有限,所以在成员权定产权的情况下,排资论辈成为产权界定的一种方式,由此可以减少因权利争夺而导致的租值耗散[22]。排资论辈体现的是先来后到的原则或者说是一种排队式的产权界定。年龄相同时,就采取其他标准,比如默认男性的成员权优于女性的成员权。实践中,我们可以发现多数排除市场机制的场合会采取先来后到(排队)的方式界定产权。
成员权是无法平等的,成员权不平等便难以做到法律面前人人平等,要求人人平等的正式制度也由此难以落实。《土地承包法》第六条规定:“农村土地承包,妇女与男子享有平等的权利”。该规定主要用来保护女性成员的土地权益,而该规定的存在恰恰是因为在实践中女性的平等权利无法得到有效保障[19],其根本原因在于男性与女性的成员权不平等。同时,《土地承包法》第十八条规定:“按照规定统一组织承包时,本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利,也可以自愿放弃承包土地的权利”。可见,法律赋予了所有集体成员以平等的土地权利。可以想象只有在人口结构稳定且每个家庭人口禀赋相似的情况下,每个家庭的土地权利才能维持平等。随着时间的推移,每个人的成员权强度会发生变化,成员权增加的家庭便会索要与其成员权匹配的土地权益,成员权降低的群体被要求交出土地权利。由此便能理解为何存在众多的农户同意和要求调整土地,从而导致土地调整频繁地发生。
土地频繁调整招致产权不稳定,不利于生产投资与土地市场的形成。根据租值耗散理论,此时理性的个体会采取相应的合约以便将租值耗散降到最低[22]。由于成员权制约了产权的配置,所以降低租值耗散的出路也就在于破除或者绕过成员权的限制。破除成员权的限制等于土地承包经营权可以让渡给集体外的成员,那么此时集体所有制将会名存实亡。地方实践并未采取这一变革路径。应该说,允许土地承包经营权转让给集体外的成员属于较为激进的制度变革方式。与渐进性制度变迁相比,这类制度变迁的费用相对较高。
实践中,比较普遍的做法是进一步将土地承包经营权分离为土地承包权与土地经营权,实现所有权、承包权、经营权的“三权分置”,允许土地经营权自由交易,由此推进产权的市场化配置。同时维持成员权不变,体现在土地承包权属于集体经济组织成员所有。进一步从产权结构的视角分析“三权分置”,可以发现上述激进式的制度变革是几种权力束的整体性让渡,而“三权分置”则是围绕转让权进行革新。纵观三十多年的制度变迁,从家庭联产承包责任制的确立到农业税的退出,土地产权演变主要体现在使用权的长期化与收益权的完全化。而且这两项权利的行使不涉及权利的交易,所以过往的土地制度改革中成员权的制约没有充分表现出来。
一旦将变革的光圈聚焦到转让权层面上,成员权的桎梏就立即显现。土地承包经营权专属于集体经济组织成员,所以转让土地承包经营权只限于组织内部,这样的市场范围极其狭小,不具竞争性,资产价值得不到显化。实际上,成员权的限制排除了通过市场机制将土地承包经营权转让到集体外部。
而为了不至于完全压制资源的流动,那只能采用替代机制向集体外部输出产权。《土地承包法》第四十八条规定:“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”。可以看出,这是采用民主(投票)机制完成土地承包经营权的外部转让。民主机制有其内在的缺陷,譬如投票悖论、多数人的暴政、难以达成一致的意见等。所以,民主机制一般要严格限制在公共领域或者市场失灵的场合。而土地资源配置首先是私人领域的范畴,其次也没有证据表明土地转让存在明显的市场失灵。因此,通过村民会议表决土地的交易并不是一个有效的做法。当然,这也是排除市场机制之后的无奈之举。
综上,土地集体所有制本质是以成员权界定产权,造成产权不平等和不稳定,抑制了市场机制在土地资源配置中的作用。可以预期,随着劳动力等市场的发展,成员权限制的负面效应将会不断地放大。同时,又囿于替代的民主机制并不是最有效的资源配置方式。所以迫切需要变革现行的土地产权制度,召回市场机制。而“三权分置”的逻辑就在于剥离困在产权上面的成员权,将其以承包权的形式呈现,让抽身出来的土地经营权成为一种能够摆脱成员权的束缚并能游离于集体的财产权。由此,土地经营权其实是成员权与产权之间冲突的产物。
尽管与完全废除集体所有制相比,转变为“三权分置”的交易费用更低,比如“三权分置”与宪法的相关规定之间没有冲突,但这不一定表明“三权分置”是最为有效的变革方式。制度的转变费用只是交易费用中的一种,制度转变之后的运行同样产生交易费用[23]。所以,如果“三权分置”更为有效,那也应该是运行费用比较低。
三、土地集体所有制的效率:交易费用的视角
(一)产权个人化的效率及其研判
理论上,地权个人化能够增强投资积极性、促进产权交易、提高信贷可获性、优化家庭内部的劳动力配置[24][25][26]。由此,产权个人化有四方面的收益。然而,经验研究的结论却不一致。首先,产权是否影响农户投资取决于投资的种类。投资可以区分为与特定地块相连和不相连的两类投资。其中,土地调整不会影响与特定地块不相连的投资。尽管土地产权会影响与特定地块相连的投资,但这些投资多半表现出公共产品的特征,比如灌溉设施与田间道路等。鉴于这类投资决策一般需要集体行动,因此与产权是否个人化的关系不大[27]。
其次,产权个人化是否促进土地流转一方面取决于对租赁供求的影响,另一方面依赖于交易费用的变化。虽然个人化产权确保长期性投资能够收回,由此可增加农户的土地租赁需求。但是同理也可认为产权不安全不利于长期性投资,所以会增加土地租赁的供给。因此,产权对土地租赁供求的影响是不确定的[27]。进一步从交易费用的视角去分析,也很难得出产权个人化会促进土地流转。交易费用可划分为与产权相关和不相关的两种类型。产权只可能影响与产权相关的交易费用。产权存在失去的风险,导致农户转让产权的可能性会大大降低,即使转让出去也会索要更高的价格(风险贴水),所以产权个人化不仅能够增加租赁的供给,还能刺激租赁的需求。而且如果供给方的土地产权是不明确的,那么需求方就需要花费更多的交易费用用于签订与执行租赁合约。所以,产权个人化还会降低此类交易费用,进而提高租赁的需求。然而,这类交易费用的影响却可能不是起决定性作用的。例如,在我国农地租赁多发生在亲友之间,租赁规模较小,而且短期的合约基本都是口头协议[28]。由此可知农民一般不担心失去土地,因为亲友之间的信任可以保障产权安全性。如果土地租赁发生在非亲友之间,比如将土地转让给集体外部的主体,人们自然会担心产权安全性问题。只不过农村土地细碎化过于严重,集体外部主体既然承租土地一般都是大规模租入,大规模流转必然涉及到人数众多的农户,逐个谈判的费用很高。所以,实践中一般以村委会或者土地股份合作社作为流转中介降低交易费用,这本质是以集体产权形式进行交易。因此,起决定性作用的交易费用是由细碎化(资产专用性)造成的,而产权个人化无助于降低此类交易费用。
再者,地权的信贷可获性取决于丧失抵押品赎回权是可行的。土地因位置固定和难以灭失而被认为是理想的抵押品。不过,位置固定决定了土地难以流动,更何况是细碎化的土地,其资产专用性更高,导致土地市场缺乏竞争性,以至于土地流转主要发生在亲友之间。试想某位借款农户发生违约而需要拍卖其抵押的土地,碍于情面因素集体内部成员不会拍下土地,而集体外部成员也一般不会拍下小面积且价值低的农地。因此,农地不可处置导致丧失抵押品赎回权的可行性很低。由于资产专用性随着土地面积增加而降低,所以地权的信贷可获性因规模的大小而表现出异质性。经营规模较小的农业生产者仍然受到信贷配给的限制。这就解释了为何多数地区开展的农地抵押贷款面向的是规模经营主体,而且以流转方式取得的土地经营权作为抵押品。由此,当土地市场或信贷市场不完善时,产权的抵押效应在普通农户中并不显著。
那是否存在可行的方式去推进面向普通农户的农地抵押贷款呢?宁夏同心县所开展的农地抵押贷款业务就是一例。同心模式以土地协会作为反担保组织,同时农民以土地入股的方式加入协会,并将土地的处置权让渡给土地协会[13]。不仅如此,协会成员即是借款人,具有双重身份,这与集体经济组织成员同时也是土地使用权人的特征相一致。
另外,产权个人化也不必然促进农村人口的转移。如果某位农户向非农产业转移,会存在失去土地的风险,或者拥有土地使用权的必要条件是自行耕种土地,那么个体为了保护产权就必须留置人口。此时,产权个人化无疑会释放这部分劳动力[26]。但我国土地产权制度不符合这样的特征。同时,产权个人化程度提高有可能刺激劳动投入,反而对人口流动有负面影响[29]。此外,产权个人化能否促进农村人口的转移与地权交易有关,即只有在土地能够转让的情况下,产权个人化才足以促进人口流动[30]。然而,上述指出亲友之间流转中信任能够保障产权的安全性,而大规模的农地流转往往以集体产权形式呈现。
(二)集体所有制的效率
尽管理论上产权个人化有多方面的潜在收益,但是产权个人化也存在着两类成本:(1)产权界定与执行成本;(2)失去由公有产权提供的安全保障[31]。由于发展中国家的保险市场、劳动力市场、农产品市场等更不完善,所以需要农地承担着养老保障、失业保障、生存救济等多重功能,而这些功能在集体所有制下才能较好实现。土地无疑具有社会保障的功能,也会影响农地产权的演变[6]。但是如果社会保障功能是集体所有制稳固的决定性因素,那应该能看到随着经济的发展,集体所有制趋向于虚置,或者经济发达地区集体所有制更可能早早地迈向弱化。然而,我国的经验是土地股份制最早在广东省出现,随后又在经济发达的苏南地区兴起。所以,对产权演化起决定性作用的更可能是产权界定与执行成本。特别是执行成本约束了产权制度的形成。
三权分置其实与产权个人化一样,目的均在于增加农民的财产权,故产权个人化的收益也是三权分置的目标。问题是这些收益在哪种产权模式下更能实现?比如,增加财产权能够激励农民提高对农田水利的投资。但这类投资具有正外部性,由此私人投资很可能出现供给不足。为此,需要将农户组织起来,通过合作分摊成本。再比如,赋予农民土地流转权之后,集体外部主体想承租大面积的土地,但此时逐个与农户谈判的费用较高。而站在农民的角度,当与承租方签订合约之后,存在着由谁来执行流转合同的难题?毕竟一些农户常年在外务工,执行流转合同将变得困难。所以,在哪种产权制度下合作的交易费用和权利交易的费用更低?
由于集体所有制下就已存在合作的通道,所以在此产权模式下集体行动的交易费用更低。尽管法律上没有明确集体经济组织,不过现实生活中农民对各自的村委会(“大队”)、村民小组(“小队”)都有着清晰的界定。对于小组之内的事宜,农民可以借助村民小组这个通道完成集体行动;对于更大范围内的活动,农民可以依托多个村民小组或者村委会等通道达成合作。因为在农民心中这些正式或非正式的组织是他们集体的代表,在公共领域扮演着重要角色。当然,产权私有化下农民也能组建合作通道,只不过集体所有制下这些通道已经形成。即便产权再如何个人化,私人领域范围越来越广,私人领域之间与之外仍然存在着公共领域。由于产权价值增值依赖于公共产品的有效提供,而公共产品的有效提供又依赖于合作通道的健全。因此,尽管公共领域范围有可能在缩小,但不代表公共领域的价值在降低。
除公共领域之外,存在市场机制运行费用的较高场景,需要集体产权的制度设计。根据科斯定理,产权界定是市场交易的前提[32],即产权界定是市场机制的必要条件。即便产权界定的费用再低,还需要考虑产权执行的费用。亲友之间的土地流转,交易规模小,多为一对一的交易,合约期限通常较短,合约形式一般为口头协议。亲友之间的信任作为一种非正式的制度安排,确保了权利交易的费用足够低。除亲友之间的小规模交易外,还存在着多对一的大规模土地流转。以家庭农场为例,目前江苏省所推崇的家庭农场规模一般在300亩左右。按照户均6亩土地的标准,则需要聚集50户家庭的土地,才能达到家庭农场的标准。规模经营倚重土地整体开发,然而土地难以分割、不可流动导致土地利用具有很强的外部性。内部化外部性要求这300亩的土地能够全部交易,一旦某几位农户不合作都会导致所有农户的产权难以转让。与此同时,在一个集体内部能够规模经营的农户毕竟是少数,所以大规模流转的承租户大多是集体外部的生产主体。显然,此时非正式制度难以保障产权交易。因而需要签订正式的流转合同,但是合同谈判与执行都会产生交易费用。让集体外部主体逐个与几十位农户谈判,交易费用无疑是高昂的,尤其难以避免一些不合作者。另外,该由谁去执行几十份的流转合同呢?让几十位农户同时去监督承租户是无效率的,只需要一个集体代表代为行使合同的执行权,便可以节约执行合约的交易费用。
因此,大规模的土地流转以集体产权形式进行交易更为有效。如,先将细碎化的产权让渡给村委会或者土地股份合作社,然后由这些流转中介出租土地使用权。同样,产权私有化情况下同样也能形成类似的集体产权代表,不过集体经济组织的代理人能方便地以土地所有者的身份集聚分散化的土地使用权。
集体产权的设计在农地抵押贷款中也有优势。开展面向普通农户的农地抵押贷款需要注意两个方面的问题:其一,细碎化的土地难以处置,因而不足以消除金融机构的信贷风险。其二,普通农户并非是高收入群体,如果他们丧失抵押品的赎回权,将可能陷入到更加贫困的境地,这与推行农地抵押贷款的目标背道而驰。由此,开展此类农地抵押贷款的前提是土地转让的交易费用要足够低,同时又要确保普通农户不会因农地抵押而失去土地的安全保障。显然,这两者之间存在一定的冲突,因为不让农民失去产权就难以消除信贷风险。在这两难的情况下,宁夏同心县实施了一种不改变农民承包关系的土地经营权抵押贷款。同心模式依托村集体成立土地协会,借款农户以土地入股协会(本质为抵押)成为会员;在协会总担保与会员联保的情况下,农户便可向银行贷款。如果农户出现违约,协会和联保人需要承担连带责任,之后协会按照协议处置入股的土地。当然,农户并没有失去土地承包经营权。因为违约农户只要在一定时期内偿还了代偿金,便可赎回土地使用权。而且即便农户没能偿还代偿金,二轮承包期到期之后,农民还能继续享有土地承包经营权。可见,农户所失去的仅是一段时期的经营权。总体而言,同心模式通过成立土地协会解决了土地难以转让的困境,另一方面基于“(新)两权分离”确保了普通农户不会因农地抵押而失去集体所有制的安全保障[33]。
(三)进一步阐释
历经三十多年的演变,农民的土地产权不断完整化,各项权能逐渐完全化。与此同时,集体所有制的功能也在拓展,其组织形式同样在重塑。其中,土地股份合作社与土地协会代表了新时期集体所有制的典型组织形式。由表2所示,早期的集体所有制仅体现在土地所有权属于集体经济组织。而后随着权利交易的需要,各地纷纷推进土地股份制改革,一大批土地股份合作社不断涌现。与集体所有制一致,土地股份制出现也是权利分离的产物,同时形成了“集体产权+个人化产权”的复合型权利架构;而且其组织形式与集体经济组织也具有相似之处,比如合作社的社员身份同样具有双重性。两者不同之处在于:(1)土地股份制的组织形式更加明晰。土地股份合作社是一个实实在在的机构,而集体经济组织的形态却显得模糊。(2)集体经济组织的功能主要表现在土地使用权的初次分配,是土地的所有权人;土地股份合作社的功能主要体现在土地使用权的再分配,合作社聚集了分散化的土地经营权,进而以集体产权的代表身份,行使土地转让权。另外,与土地股份合作社一样,土地协会也与集体经济组织在权利架构和成员身份上具有相通之处,同时土地协会同样也是一个明确的实体组织,其作用也在于降低产权转让的交易费用。
表2 集体所有制的组织形式
综上,可以看出集体所有制的演变旨在提高土地转让的效率,同时确保集体所有制的“保护伞”一直撑着,兼顾了效率与公平。其实,更进一步分析,“保护伞”的作用也在于更好地实现效率。因为土地转让存在失地、失业、养老等风险,在保险市场、劳动力市场不完善的情况下,会降低农民的转让意愿,比如不愿长期流转或者抵押。因而“保护伞”的存在能够降低产权交易的费用。那是否需要剥离土地上的保险功能?然而,并没有证据证明其他类型的保险就一定优于土地的保险。譬如,土地使用权是明晰的,农地承担的是某个人或者某一家庭的养老,养老的收益和成本明确到个人,不产生外部性。相比而言,公共养老的收益与成本界定不清。因此,土地养老保险的效率更高。同理,土地的失业保险也更有效率。
基于上述分析,可以看出集体所有制在公共物品提供、产权交易上有其内在的优势。当然,集体所有制也存在弊端,最主要的仍然是所有权主体模糊,会引起基层组织的寻租行为。这些寻租行为其实是集体所有制的制度成本。为了降低此类制度成本,需要引入监督机制与竞争机制。监督机制包括从上到下的上级政府监督和从下到上的内部成员监督。监督存在交易费用,不易奏效,尤其是从上到下的监督。由此,需要形成集体间的竞争机制,迫使集体产权主体按照效率准则利用产权。而引入竞争机制的前提是产权能够在不同主体之间流动,不存在成员权的限制。由此,结合前述分析,我们可以初步梳理出“三权分置”的运行机理。由图2所示,“三权分置”剥离了集体所有制中的成员权与产权,让产权流动不再受成员权的制约。这一剥离将公共领域与私人领域分开,形成了各自的运行逻辑。公共领域采用民主机制等自治手段,决定公共物品的供给,并逐步形成从下到上的监督机制,比如土地股份合作社中通过监事会与理事会的设置达到权利制衡的意图。而私人领域适用于市场机制,由于交易费用的存在,某些情况下土地市场需要建立在集体产权的基础上,土地经营权才能充分流动。土地经营权充分流动促进了集体间的竞争,约束了集体产权代理人的寻租行为,因而同样取得了权利制衡的效果。
图2“三权分置”的运行机理
四、结论
从“两权分离”到“三权分置”,农民的地权不断完整化、各项权能逐渐完全化。那是否集体所有制已经虚置了呢?为此,本文在梳理集体所有制演变历程的基础上,尝试分析集体所有制的演化趋向、动因,以及“三权分置”的运行逻辑。研究结论包括:
首先,从“两权分离”到“三权分置”,集体所有制并未呈现出虚置的迹象。“两权分离”阶段,尽管不同地区采取了差异化的产权模式,但是多数产权模式反而突出了集体经济组织的所有权地位。“三权分置(离)”阶段,农地大规模流转及农地抵押仍然采用了集体产权形式。从“两权分离”到“三权分置”,集体所有制的功能在拓展、组织形式在重塑。
其次,集体所有制是土地经营权产生的必要条件。集体所有制是以成员权定产权,违背了产权界定的效率准则,造成了土地产权的不平等与不稳定,排除了市场机制在资源配置中的作用。“三权分置”的作用在于剥离困在产权上的成员权,以便抽身出来的土地经营权能够挣脱集体的束缚,从而召回市场机制。
再者,相对产权个人化,集体所有制效率较高在于两个方面:其一,制度转变的交易费用较低。由于与现行宪法和意识形态不冲突,且属于渐进性制度变迁的范畴,所以与转换为私有产权相比,转变为“三权分置”的交易费用更低。其二,制度运行的交易费用更低。产权个人化与“三权分置”的目的均在于赋权,由于集体所有制下合作的交易费用与权利交易的费用更低,所以赋权目标在“三权分置”形式下更能实现。
另外,“三权分置”将公共领域与私人领域分开,形成各自领域的运行逻辑。公共领域适用民主等自治手段,决定公共物品的供给,并逐渐形成完善的内部治理机制,加强对集体产权代理人的监督,从而达到权利制衡的意图。私人领域适用于市场机制,促使土地经营权能够在不同主体之间充分流动,形成集体间的竞争格局,以约束集体产权代理人的寻租行为,从而更进一步取得权利制衡的效果。
来源：经济学家2017年05期
